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Fiscalização das Contas Públicas

 

 A consagração do Tribunal de Contas como órgão judicial, de competência especializada, criado no âmbito da edificação de um Estado democrático e de Direito, passou a ter fórum constitucional após aprovação da nova lei Fundamental, revista pela Lei nº 23/92, de 16 de Setembro, que “de jure” marca o início da II República.

 

Se, por um lado se pode afirmar que a sua futura constituição responde assim, de forma clara, à necessidade de preencher um espaço importante, no domínio do controlo e responsabilidade pelos dinheiros públicos (accountability), numa sociedade que se almeja renovada e democrática, por outro, é necessário nunca esquecermos que as instituições constituem parte de todo um ambiente social, histórico, cultural e político determinado. Por isso, a sua existência é um sinal visível de uma vontade política em adoptar os valores universais de transparência e responsabilidade pela gestão das coisas públicas, irrecusáveis em sociedades que se pretendam democráticas. Daí que, situações históricas como as que vivemos no período colonial, bem como, ainda nos dias de hoje, em determinados países com matrizes políticas disconformes com valores democráticos, é frequente existirem órgãos com maior ou menor independência, responsáveis pelo controlo financeiro externo.

 

É nesse contexto que se verifica, também, em Angola o surgimento, em diferentes épocas, de órgãos de natureza judicial ou com caracteristícas jurisdicionais que de algum modo, passaram a exercer o controlo das contas públicas e a determinar a responsabilidade financeiras dos agentes incumbidos de as gerir. Assim o Decreto nº 3.261,de 28 de Novembro de 1917, que aprovou a carta orgânica da Província de Angola, institui um Tribunal Privativo para julgar do contencioso administrativo, fiscal e de contas que denominou como “Tribunal do Contencioso e de Contas”.Nesse mesmo diploma, foram definidas as suas competências em matéria de julgamento de contas, bem como o apuramento da responsabilidade financeira dos agentes da Administração Fazendária e gestores de dinheiros públicos.

 

As decisões proferidas pela secção de contas eram susceptíveis de recurso para o Conselho Colonial. Posteriormente foi pelo Decreto nº 4.627 de 1 de Julho de 1918, revogado o diploma anteriormente citado e definida a necessidade de, entre os diversos órgãos que deveriam ser instituídos nas colónias, criar um “Tribunal do Contencioso Administrativo, Fiscal e de Contas”, delegando simultaneamente, competência aos Governadores para procederem à sua organização. É no uso de tal faculdade, que o Governador Geral de Angola, através da portaria nº 89 de 27 de Março de 1919, institui “…para julgamento das questões de contencioso administrativo, fiscal e de contas, um tribunal privativo, denominado por Tribunal do Contencioso e de Contas.

 

No ano seguinte foi, pela portaria nº 225, também, do Governador Geral aprovado o seu regimento provisório e a respectiva Tabela de emolumentos e salários uma vez que, conforme se declara no seu preâmbulo “…o Governo da metrópole nada até agora resolveu sobre o projecto do regimento do Tribunal do Contencioso e de Contas que nos termos e para o efeito do disposto no artigo nº 225 da Carta Orgânica se elaborou nesta província..”

 

Importa destacar que o procurador da República funcionava no tribunal como representante do Ministério e simultaneamente do”…poder executivo especialmente da Fazenda Nacional…Para efeitos de distribuição processual eram consideradas quatro secções; respectivamente: secção do contencioso administrativo; secção do contencioso fiscal; secção do contencioso aduaneiro e secção de contas. As decisões definitivas do Tribunal, onde se incluíam as relativas aos processos de contas eram susceptíveis de recursos para o Conselho Colonial.

 

No ano de 1926, através do Decreto nº 11.835, do Ministério das colónias foram extintos os Tribunais Administrativos, Fiscais e de Contas das colónias determinando-se, simultaneamente, a sua fusão com os Conselhos de Finanças passando as funções desses Tribunais a serem exercidas por este último. Foi então determinado que os Governadores de cada colónia fariam publicar, em cada uma delas, o novo regimento de Conselho de Finanças.

 

Na sua composição o conselho continuava a ser dirigido pelo Presidente do Tribunal da Relação, passando a integrar ainda um juiz do mesmo órgão judicial, um juiz de primeira instância e dois vogais eleitos, respectivamente, pelo Conselho Legislativo e pelos vinte maiores contribuintes.

 

Pelo Decreto nº 18.570 de 8 de Julho de 1930, foi aprovado o “Acto Colonial”, que veio substituir todo o Título V da Constituição de 1911, ditado fundamentalmente pela necessidade de Portugal procurar dar ao mundo uma imagem de maior protecção dos interesses e direitos dos que então, se denominavam “indígenas”, bem como redefinir as bases orgânicas e financeiras da administração colonial. Daí que, pese embora o facto de se inserirem nesse diploma algumas disposições sobre as competências dos órgãos à nível central e local, em matéria administrativa e financeira, não continha qualquer norma relacionada com a fiscalização e responsabilidade pelos dinheiros públicos.

 

Por força do Decreto nº 18.962, aprovado ao 25 de Outubro de 1930, foi criada na “Metrópole” o Tribunal de Contas em substituição do Conselho Superior de Finanças. Porém, tal como reflectem as suas notas preambulares “devia alargar-se a todo o território nacional a jurisdição do Tribunal de Contas, restituindo-lhe a competência, que é atribuída ao Conselho Superior das Colónias, para julgar os recursos interpostos das decisões proferidas pelas entidades que nas colónias julgam as contas dos exactores das Fazendas e Responsáveis por dinheiro do Estado e, ainda para julgar as contas dos estabelecimentos que no ultramar desempenham trabalhos de tesouraria”. Ora tal não foi vertido no diploma em causa, pois, como aliás se reconhece confessadamente no mesmo, “desde meados do século XIX que a nossa legislação oscilava entre esta solução, imposta pela lógica, e a que entregava, por conveniência prática dos serviços, à conselhos especiais o julgamento das contas das colónias ou dos responsáveis delas pelos dinheiros públicos “, prevalecendo, assim, a solução da continuidade, mantendo-se a competência atribuída ao Conselho Superior das colónias, com a única excepção do serviço de vistos dos actos ministeriais referentes as colónias terem passado a ser da competência do Tribunal de Contas.

 

A reafirmação, pelo Acto Colonial, de que os então chamados territórios ultramarinos, apesar das correntes adversas, à manutenção da denominada “soberania colonial das metrópoles ou “império Colonial Português” continuavam a fazer parte, de toda a preocupação de Portugal, em reorganizar as bases da administração pública nas colónias que se iniciaria com a aprovação da carta orgânica do império Colonial Português através do Decreto – Lei nº 23.228,de 15 de Novembro de 1933 e que foi complementada com a elaboração da “Reforma Administrativa Ultramarina”, abreviadamente designada por “R.A.U”, aprovada pelo Decreto-Lei nº 23.229 na mesma data. Tratando-se de diplomas que condensavam as mais importantes matérias relacionadas com a repartição de competências da Administração Pública nesses territórios, é, pois, natural que contivessem algumas disposições referentes à fiscalização das contas e dinheiros públicos.

 

É assim que na Carta Orgânica se atribuía competência ao Tribunal Administrativo, em cada colónia, para exercer as funções de exame e de visto dos contratos e diplomas, outorgados pelos os órgãos e autoridade locais, enquanto a fiscalização financeira das contas públicas passava a ser da competência do Ministro das Colónias, embora se reconhecesse ao Governador Geral algum poder de fiscalização sobre a gestão financeira e de aplicação de sanções disciplinares. Relativamente ao julgamento de contas, dos órgãos que lhe estavam sujeitos, era exercido em primeira instância pelo Tribunal Administrativo e em recurso pelo Conselho Superior das Colónias.

 

Por sua vez “R.A.U”, cuja revisão estava prevista operar-se de cinco em cinco anos, embora tal não tivesse sido cumprido, ía com menor ou maior atraso integrando as alterações legislativas produzidas sobre a orgânica da administração colonial que, entretanto, passaram a designar-se por “Províncias Ultramarinas”. Assim, na sequência da revisão constitucional operada pela Lei nº 2.048 de 11 de Junho de 1951, foi devolvida a competência ao Tribunal de Contas para, depois de verificadas e relatadas pelo Ministério do Ultramar, serem-lhe submetidas a julgamento as contas das referidas “Províncias”.

 

Pela Lei nº 2.066, de 27 de Junho de 1953, foi aprovada uma nova lei de base para os “territórios ultramarinos”, denominada Lei Orgânica do Ultramar Português, que em matéria de fiscalização financeira atribuiu jurisdição a três órgãos a saber: o Conselho Ultramarino, o Tribunal de Contas e um Tribunal Administrativo, a funcionar em cada província, cujas competências estavam definidas na base LXVII do citado diploma. Porém, na transposição dessa norma para a “R.A.U”, vertida nos artigos 664º e 665º, somente eram definidos como Tribunais Administrativos, com jurisdição em matéria de fiscalização financeira, Conselho Ultramarino e o tribunal Administrativo, com competência territorial, situação que só seria mais tarde corrigida com aprovação do Decreto Lei nº 39.953 de 4 de Dezembro de 1954, que veio repartir a competência, que era atribuída ao Conselho Ultramarino, pelo Tribunal de Contas e pelos Tribunais Administrativos.

 

O Tribunal Administrativo era, no caso de Angola que dispunha de um Tribunal da Relação, composto pelo seu presidente, que o dirigia por dois Desembargadores, nomeados pelo Ministro do Ultramar, por dois cidadãos nomeados pelo Governador e pelos directores dos serviços de Fazenda e da administração civil. Para o desempenho das suas atribuições o Tribunal dividia-se em quatro secções: secção do contencioso fiscal e aduaneiro; secção de contas e secção de consultas.

 

Enquanto fiscalizador de contas públicas, competia ao Tribunal Administrativo julgar “as contas das circunscrições e de todos os exactores da Fazenda Pública da Província, exceptuadas as contas do tesouro geral; dos corpos e corporações administrativas…; dos conselhos ou comissões administrativas dos serviços autónomos, unidades e estabelecimento militares; dos responsáveis pelo material pertencente a depósitos, estabelecimento e repartições da Província; extinção das finanças ou cauções prestadas pelos responsáveis que hajam terminado a sua gerência…”(art 663º)

 

Relativamente às despesas, dispunha aquele diploma que “compete ao Tribunal administrativo emitir parecer sobre matéria de ordenamento de despesas, sempre que o Governador julgar conveniente, nos termos da lei orgânica do Ultramar”. Ao Tribunal competia, também, determinar a responsabilidade financeira dos responsáveis pelas contas prestadas, devendo a questão, em caso de responsabilidade criminal, ser remetida para órgão judicial competente.

 

Foi basicamente, este quadro regulamentar e orgânica que permaneceu em Angola, até ao fim da presença colonial portuguesa, em matéria de fiscalização das contas públicas e da sua correlativa responsabilidade financeira. Numa apreciação muito suscinta poderemos dizer que, muito embora se estipulasse, para determinados níveis e categorias de responsáveis, o princípio da prestação de contas pela gestão dos dinheiros públicos, é notória uma vertente de predominantemente administrativizada e por isso redutora desse controlo, de onde sobressaem os poderes de fiscalização independente que, ao mais alto nível, competiria ao Tribunal de Contas. Assinala –se, ainda, a primazia que era conferida à fiscalização prévia no domínio do provimento do Pessoal para a função pública, já o mesmo não acontece com os contratos administrativos.

 

Foi este o contributo que a comissão, encarregue de preparar os diplomas, que num futuro, que se espera breve, iriam dar lugar ao surgimento do Tribunal de Contas na República de Angola, pretendeu-se trazer a este Fórum uma história que está ainda por fazer, sobre a fiscalização dos dinheiros públicos no Período colonial.

 

 

A Fiscalização do dinheiro público actualmente

 

Com a ascensão de Angola à independência nacional, em 11 de Novembro de 1975 alterou-se profundamente todo o quadro jurídico–político com reflexo natural na temática das finanças públicas e consequentemente no seu controlo. A opção dos novos órgãos de decisão política, por um modelo de matriz socializante, baseado numa economia planificada e centralizada, veio modificar os parâmetros habituais de captação de receitas públicas de uma economia, até então alicerçada na propriedade e iniciativa privada, com efeitos compreensivos no domínio das despesas públicas particularmente na sua estrutura e controlo. Mantendo-se o orçamento, como quadro referencial das receitas e das despesas do Estado, mas com significativa redução da contribuição dos impostos, provenientes das actividades económicas derivadas do sector privado nas receitas públicas, com excepção dos rendimentos do petróleo, esvaziou-se em parte, o fundamento e a razão social do princípio da prestação de contas dos dinheiros públicos, exigido pelos cidadãos, enquanto contribuintes.

 

Neste contexto político e económico foi-se, naturalmente, implantando um menor rigor na gestão e controlo das coisas públicas, assim como se assistiu à revogação por diploma ou por desuso, tendo-se embora mantido em funcionamento, durante os primeiros anos após a sua independência, o Tribunal Administrativo já então essencialmente, reduzido à actividade de fiscalização prévia viu esvaziar-se-lhe tal competência, através do recurso frequente à dispensa do visto. Pode, em boa verdade, dizer-se que embora tivesse sido formalmente extinto em 1988, com a implantação de uma nova organização jurídica, o Tribunal já, alguns anos, se encontrava de facto extinto por desuso.

 

Reduzida, «ab initio», a amplitude da fiscalização externa dos dinheiros públicos e finalmente extinto o órgão que exercia, não foi criado qualquer outro sistema de controlo independente dos dinheiros públicos o que pode, em parte, explicar o estado crítico que conhecem as finanças públicas em Angola nos últimos anos.

 

Uma maior preocupação com o estado das coisas, carecterizado pelo acentuar do défice crónico do orçamento do Estado, particularmente após a quebra dos preços do petróleo, foi registado no início da década oitenta, concomitantemente com abertura política e económica que Angola dá timidamente sinais, a partir da segunda metade dessa década. Mais tarde, no início dos anos noventa, essa abertura será consolidada com a adopção do processo de reformas que conduzirão à consagração constitucional de um sistema político multipartidário e de uma economia de mercado, vão estar na origem do relançamento das discussões sobre a necessidade de um órgão de controlo externo dos dinheiros públicos.

 

Assinala aqui a importância de que se revestiu, para clarificação da temática, ensombrada pelo o facto de historicamente o controlo das contas públicas ter estado atribuído ao Tribunal Administrativo, a participação do presidente do Tribunal de Contas de Portugal num seminário, realizado em Maio de 1991, em Luanda.

 

Na sequência das alterações introduzidas no quadro político constitucional do País inicialmente pela Lei nº 12/91, de 6 de Maio e posteriormente, pela segunda revisão da lei fundamental operada pela lei nº 23/93, de 16 de Setembro, acabaria finalmente por ser consagrado no artigo 125º nº 3 da lei constitucional, de entre os diversos tribunais, com competência especializada, o Tribunal como órgão a criar.

 

O novo período de guerra que o País viveu, após a realização das eleições multipartidárias em Setembro de 1992, retardaram a criação de novos órgãos acolhidos na constituição, como é o caso do Tribunal de Contas ou do Conselho Superior da Magistratura, cuja a implementação se vislumbra agora num quadro de normalidade democrática.

 

A constituição de um grupo de trabalho, através do despacho nº 45/94, de 17 de Agosto, por sua Excelência o Sr. Ministro da justiça de Angola, encarregue de elaborar os projectos de diplomas para a criação e funcionamento do futuro Tribunal de Contas.

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